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强舸:县级党委常委会规模及其变迁的制度逻辑

时间:2018-12-18 来源:中国乡村发现网 作者:佚名

导读:中国新一轮党政体制改革已推进八月有余,有关改革的探讨也持续展开。本文以近20年来县委常委会的变化为研究对象,认为县委常委会规模经历了2006 年地方党委换届“减副”、2011 年地方党委换届“减常”和2016 年地方党委换届“常委职数实际不变,制度规定有所回升”的变迁过程。作者意在揭示:县委常委会规模取决于什么因素和原则? 哪些职务应该由党委常委担任?在政治建构与改革的新形势下,谁能进入县委常委会?文章原载《理论与改革》,仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。全文转发请注明“文化纵横”公众号。

县域治理是国家治理的基石。县级党委常委会是县一级工作的领导核心,是中国共产党执政兴国的“一线指挥部”。改革开放以来,县级党委常委会规模几经变迁。2004 年10月,十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“完善党委常委会的组成结构……减少领导职数”要求,此后2006 年地方党委换届、2011 年地方党委换届先后经历了“减副”(减少副书记职数)和“减常”(减少常委职数,缩小常委会规模)等重大变革,2016 年《中国共产党地方委员会工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届则标志着明确的整体框架和操作原则正式形成。着眼于此,本文现实问题就是:为什么县级党委常委会规模会经历上述变迁?什么因素和原则决定着县级党委常委会的规模? 这个问题就是本文的核心理论关切。

▍近年来县级党委常委会变迁历程

1.县级党委常委会规模变迁

改革开放以来, 地方党委常委会规模变迁历程可以分为两个大的阶段。第一阶段是自改革开放初期到本世纪初,关键词是“增”;第二阶段是2004年十六届四中全会至2016 年《地方党委工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届,关键词是“减”。

第一阶段,由于市场经济和社会治理需要,地方党委常委会规模逐步扩张, 其中县级党委常委会规模从改革开放初的五到七人增长至本世纪初的十余人(包括四到六名副书记),少数县级党委常委会规模甚至高达十六、十七人。然而,县级党委常委会规模过大并不利于加强和改进地方党委领导,反而造成了机构臃肿、决策弊端、职责重叠、不利于党内民主等诸多问题。因此,十六届四中全会《决定》明确提出“重视县(市)党政领导班子建设。减少地方党委副书记职数, 实行常委分工负责,充分发挥集体领导作用......修订地方党委工作条例”的要求,开启了第二阶段变迁历程。

本文主要关注第二阶段, 这一阶段又可以分为三个小阶段:十六届四中全会和2006 年地方党委换届的“减副”、2011 年地方党委换届的“减常”和2016 年《地方党委工作条例》修订颁布和2016年地方党委换届的“常委职数实际不变,制度规定有所回升”。与此同时,从提出修订目标到修订最终完成,新的《地方党委工作条例》历时近十二年最终出台,这也标志着第二阶段变迁的完成。

(1)十六届四中全会和2006 年地方党委换届“减副”。十六届四中全会明确提出“减少地方党委副书记职数”要求。在2006 年地方党委换届中,中央进一步明确规定:除了少数有特殊情况的民族地区外,省、市、县三级地方党委配备两名副书记,其中一名副书记担任同级政府首长,另一名专职副书记主要负责党建工作。这次换届不折不扣落实了上述要求,“一正两副”格局就此确立并延续至今。2016 年修订后的《地方党委工作条例》将上述要求制度化,明确规定:“党的地方委员会设书记1 名、副书记2 名”。

不过,这一阶段虽然减少了副书记职数,但是中央并没有提出明确的减少常委职数要求。实践中,县级党委常委会规模只是略有下降。

(2)2011 年地方党委换届“减常”。2010 年10月,中组部下发《关于认真做好市、县、乡党委换届工作的通知》(中组发[2010]20 号)规定:“巩固完善领导班子配备改革成果...... 市级党委常委职数一般为9 至11 名,县级党委常委职数一般为7 至9 名”,明确提出缩减要求。随后,县级党委常委会规模在换届中有较大幅度缩减(全国平均2 名左右),不过并没有达到《通知》要求的“7 至9 名”。

例如,《湖南省委关于认真做好市州、县市区党委换届工作的通知》就规定:“20 万人口以下的县市区设党委常委9 名,20 万人口以上的县市区设党委常委11 名。”而在湖南全省122 个县(市、区)中,人口不足20 万的仅有7 个。最终,湖南换届产生县级党委常委1330 名, 比上届减少了256 名,县级党委平均仍配备常委10.9 名。

其它各省情况类似, 例如青海37 个县级党委换届产生常委379 名,平均10.1 名;福建84 个县级党委换届产生常委887 名,平均10.4 名;北京16 个区县党委换届产生常委180 名,平均11.3 名,上海市17个区县党委换届产生常委189 名,平均11.1 名。少数县级党委在换届过后仍然保持着13、14 名乃至更多数量的常委职数。

(3)《地方党委工作条例》修订颁布和2016 年地方党委换届“常委职数实际不变,制度规定有所回升”。2016 年1 月,修订后的《地方党委工作条例》颁布,第二章第八条明确规定:“常委会委员名额,省级为11 至13 人,市、县两级为9 至11 人。”

在上述文件指导下, 全国地方党委换届工作在2016 年底前完成。从实际情况看,换届后各省县级党委常委会平均职数普遍在10.5 名以上,11 名常委的规模最为常见。例如,上海14 个区县换届产生常委142 名,北京16 个区县换届产生常委160 名(由于军队体制改革,2016 年换届时暂未列入武装部长,后来才逐渐补全,故实际常委数量应该再加1 名)。与2011 年换届相比,在2016 年换届中,县级党委常委会实际职数变化不大,中央要求则从“7 至9 名”上升至“9 至11 名”,并写入《地方党委工作条例》,成为正式党内法规。

2.哪些职务需要常委担任?

在提出“减副”同时,十六届四中全会提出了实行常委分工负责制要求:除专职副书记外,其他所有常委都必须担任相应党政机构领导职务。那么,常委应当担任哪些职务?本部分暂不涉及近年来没有发生过变动的职务(即该职务一直由常委担任), 先简要阐述近年来发生过变动的职务,包括四个岗位。

(1)统战部长从“入常”到“担任或者兼任”。

2001 年,中央提出“加强地方统战工作,条件合适的情况下,统战部长由本级党委常委担任”要求。随后,在非少数民族聚居区,省级党委统战部长在绝大多数省份成为同级党委常委会的当然成员,市县党委统战部长也成为同级党委常委会的热门人选。统战部长入常比率在2011 年地方党委换届中达到高点,多省明确要求市、县党委统战部长应由常委担任,例如湖南省委《关于加强党同党外人士合作共事的意见》要求所有市、州、县、区党委统战部长都要由党委常委担任。

不过,2015 年9 月《中国共产党统一党的建设战线工作条例(试行)》颁布,相关要求却有新的变化:“省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任,市、县两级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任。”“兼任”指党委常委首先担任另一个职务(例如组织部长)再兼任统战部长,实际上降低了统战部长“入常”要求。本次换届后,省级党委统战部长普遍由同级党委常委担任,但县级党委统战部长由同级党委常委担任比率大幅下降,以同级党委常委兼任或政协副主席兼任为主。

(2)从扩大党政交叉任职到交叉任职有所削减。

十六届四中全会《决定》提出“适当扩大党政领导成员交叉任职”要求。此前,地方政府一般只有政府首长和常务副职两人由同级党委副书记和常委担任。根据十六届四中全会精神,2006 年地方党委换届作出“除政府常务副职外,还应至少有一名政府副职由本级党委常委担任” 的具体制度安排。2010 年《换届通知》再次强调了“落实党政交叉任职”要求。在这两次换届中,全国各地县级政府普遍有政府首长、常务副职和一名副职3 人进入同级党委常委会。但是,2015 年《换届通知》并未继续强调“党政交叉任职”要求。在2016 年地方党委换届中, 普遍只有政府首长和常务副职2 人进入同级党委常委会。

(3)工会主席从“入常”到“不入常或兼任”。

根据中央“加强工会工作”的要求,全国各地自2005年开始逐步推进工会主席“入常”。例如,在2011年地方党委换届中,四川省181 个县(市、区)工会主席全部由同级党委常委担任,湖北省也有超过三分之二的县(市、区)由同级党委常委担任工会主席。不过,在2016 年地方党委换届中,又发生了新变化。目前,有14 个省、自治区、直辖市由专职副书记或其他常委兼任工会主席职务, 县级工会主席普遍不再由县级党委常委担任, 而是改为同级人大常委会副主任或政协副主席兼任。

(4)公安局长从“入常”到“不入常”。

2003 年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》规定:“有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导”。此后,各地公安局长纷纷“入常”。2010 年,全国有15 个省级公安厅(局长) 由省委常委担任,2011 年地方党委换届后下降为11 个。县级安排大致类似,一般分两种情况:其一,一人同时担任县级党委常委、政府副职和公安局长三个职务;其二,一人同时担任政府副职、公安局长两个职务。

不过,在2016 年地方党委换届中,前一种情况基本消失。除西藏、新疆等稳定任务重的少数地区外, 全国很难再见到县级党委常委担任公安局长的情况。即使在省一级,目前北京市公安局长由公安部主持日常工作的副部长(正部长级)王小洪兼任,但他一直没有进入北京市委常委会。

3.几个直接问题

为什么要调整县级党委常委会规模? 如何理解这几次换届中对县级党委常委会规模的不同要求?为什么有的职务“入常”了?有的职务先是“入常”,后来又“不入常”了?总的来说,上述问题都统一于本文的理论问题“什么因素和原则决定着县级党委常委会的规模? ”接下来,我们具体予以回答。

▍县级党委常委会规模多大为宜

1.两个基本原则

2011 年地方党委换届做到了“减常”,但并未完全达到“县级党委常委职数一般为7 至9 名”的要求。现有文献普遍关注到了这个现象,其普遍推论是:“削减常委职数”损害了许多干部的利益(职级、权力),加之受“能上不能下”的官场文化的影响,因而遭遇很大阻力,导致并未完全落实。这个推论看起来有道理,但经不起推敲。“减副”就是明显反例:在2006 年地方党委换届中,除了西藏、新疆、内蒙古三个自治区外,全国所有省、市、县三级党委都落实了“一正两副”规定。许多副书记“就地转任常委”,他们的级别下降了(虽然职级没有变化,但副书记地位显然比常委高),职权范围大大缩小(从分管几项工作变成负责某个部门工作)。因而,同样存在“损害干部利益”情况和“能上不能下”官场文化影响,为什么“减副”就能全面落实,而“减常”就有些折扣?

显然, 官场文化和个人利益解释不了上述差异。事实上,更大的制度环境和地方治理需要才是决定因素。具体来说,两个基本原则制约着十六届四中全会以来县级党委常委会的规模变迁。

(1)总规模尽量缩减。党委常委会是中国地方治理的决策中心,规模过大会降低决策效率、影响治理绩效,同时还会造成机构臃肿、职能重叠、资源浪费等众多问题。因此, 在满足治理需要前提下,最小的规模就是最好的规模。

(2)常委分工负责制。但是,过小的常委会未必符合地方治理需要,主要制约有二:一是民主集中制的集体领导, 不过这个原则目前还不会显现实际影响;二是常委分工负责制。在“减副”同时,十六届四中全会《决定》提出了“实行常委分工负责”要求作为配套举措。此前,县级党委常委会是两级结构,常委同时担任某个党政职务,副书记一般不担任其他职务, 而是与书记一同构成在很多时候取代常委会作为决策中心的书记办公会,同时分管一些领域(涵盖数个常委或政府副职职权范围)。在这种结构下,副书记主要是决策者,不太负责具体执行,常委主要是执行者,实际决策权较少。十六届四中全会的改革举措减少了副书记职数,取消了书记办公会,扁平化县委常委会,将过去一定程度上在副书记和常委间分割的决策权和执行权统合起来。常委分工负责制要求常委都必须担任其他党政职务, 常委即在整体层面是决策者,又是某个具体部门的执行者。这样一来,哪些职务需要常委担任? 一共有多少职务需要常委担任? 这两个问题就成了制约县级党委常委会规模缩减的关键因素。

2.实践中的张力

上述两个原则在现实中可能发生冲突。具体来说,目前需要常委担任的职务可以分为三类:

第一类是必须由常委担任的职务。除“一正两副”3 位书记是当然常委外,根据相关制度规定和长期实践形成的惯例,纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、政府常务副职、武装部长等6个职务也都必须由常委担任。两者相加就是9 名。另外,党委办公室主任在2011 年换届前普遍也是由常委担任的职务,2011 年后两次换届逐步退出常委会。

第二类是制度规定“条件合适的情况下,由常委担任”的职务。这包括统战部长、一名政府副职、工会主席、公安局长等4 个职务。不过,第一类和第二类不同之处在于:其一,第二类的制度规定处于探索中,所以存在变化,变化情况参见第二部分第2 点。其二,一般情况下,上述4 个职务不可能同时入常,所以不同省份会有侧重不同的规定(有的侧重统战部长、有的侧重公安局长、有的侧重工会主席),不同县级党委也会根据自身“条件合适的情况”做出不同选择。

一般来说,常委会规模小于5 人甚至3 人,才会影响集体领导。现在常委会普遍还在10 人以上,因而本文还不需要考虑这个因素。

第三类是根据地方实际情况需要常委担任的职务。这包括县域辖区内省级开发区党工委书记或管委会主任、主要乡镇党委书记或街道党工委书记以及某些持续时间较长、影响大的重点事项(大型工程、脱贫攻坚等)负责人等职务。

综上,仅第一类职务就需要9 名常委,第二类和第三类职务一般也需要2~4 名常委。那么,在这种情况下,如何缩减常委会规模呢? 2011 年换届和2016 年换届开展了多项探索,逐步形成了一套有效机制。

3.2011 年换届和2016 年换届的两次探索

2011 年地方党委换届主要采取了“一人任多职”模式来缓解“总规模尽量缩减”和常委分工负责制间的张力。为了既“削减常委职数”,又保证“某个职务由常委担任”,许多县级党委采取了“一名常委担任多个职务”的做法,“县委常委、宣传部长、副县长”,“县委常委、统战部长、组织部长”、“县委常委、纪委书记、政法委书记”等都成为县级党委常委常见的头衔, 少数地区还有一名常委担任三职的情况。

从地方治理实践看,“一人任多职” 模式适合某些领域, 但在另一些岗位的效果却不太尽如人意。从组织学角度看,因为履行不同职能,所以设置不同机构,让不同的人承担不同的工作。一名常委可以兼任多项职务, 但不同职务的职能差异却不会消失。“一人任多职” 可能引发两个问题:

第一, 一名常委同时要负责多块差异较大并且任务繁重的工作, 这不仅对他的能力精力提出了过高的要求,更容易造成工作质量的下降,整体上不利于县级党委职能发挥。

第二,一名常委担任多项职务容易造成其中某项职务职能虚化。以“县委常委、统战部长、组织部长”这一任职模式为例,从实际来看,由于组织部工作相对更重要,任职常委往往更重视组织部长的职务, 容易轻视统战部长职务,日常办公都在组织部,统战部日常工作由副部长主持。如此一来,不但未实现通过“常委担任”促进统战工作的期望,反而还可能弱化统战部地位,使统战工作从属于组织工作。

相比之下,2016 年换届和修订的《地方党委工作条例》的做法更为成熟,既巩固了“总体缩减”成果,也为县级党委工作和自身建设留足了余地。

具体来说,第一,从治理实际需要和常委分工负责制要求出发,核定县级党委常委职数,在《地方党委工作条例》中以立法形式将“7 至9 名”规定调整为“9 至11 名”。第二,基于过往实践,在党的十八大以来理顺党政关系和地方治理职能基础上,调整了对统战部长、一名政府副职、党委办主任、工会主席、公安局长等职务“入常”要求。

▍谁进入县级党委常委会

1.基本原则

哪些职务应由县级党委常委担任? 现有文献在回答这个问题时不是“做算术题”就是刻舟求剑地谈历史(改革开放之初甚至计划经济时代这个职务并不由常委担任, 所以现在也不应该由常委担任),缺乏逻辑思考和理论深度。地方党委工作条例》第二章第八条规定:“常委会委员配备,由上级党委根据工作需要, 按照有利于贯彻执行民主集中制、提高议事决策水平的原则决定。”因此,我们需要从县域治理需要和地方党委领导体制角度回答上述问题。总的来说,“谁入常”取决于一主一辅两个原则。

第一,主要原则:某一职务是否承担全局性职能。县级党委常委会是县域治理的决策中心,党委常委是实际决策者。因而,“什么职务由常委担任”首先取决于某一职务及其部门负责的工作是否具有全局意义。例如,《地方党委工作条例》第一章第五条用列举方式规定了地方党委的七项职责,其中三项分别对应宣传、组织和政法工作, 宣传部长、组织部长、政法委书记自然应由常委担任。纪委书记和武装部长更不必说。不过,还有一些职务是否承担全局性职能会因为治理需要和地方党委领导体制变化而变化,第2 点会有专门讨论。

第二, 补充性原则: 某项工作在某地非常重要,所以需要高配常委担任以视重视。例如,县域辖区内的省级开发区党工委书记/管委会主任、主要乡镇党委书记/街道党工委书记以及脱贫攻坚等阶段性重点工作。

接下来,本文从这两个原则出发,基于《地方党委工作条例》等党内法规,阐释近年来在“谁入常”问题上调整变化的治理逻辑。

2.县级党委常委应该担任什么职务

本文聚焦讨论近年来有变化的职务(这些具体职务变化也是在近几次换届中县级党委常委会规模变迁的主要制约因素),分析其变迁原因。

(1)统战部长

统战部长是否“入常”是近年来地方党委领导体制变迁的重要议题。历经十余年探索,在2015 年《统一战线工作条例(试行)》中形成了两种不同的制度安排:“省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任,市、县两级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任。”那么,为什么会形成两种不同的制度安排? 为什么县级党委统战部长可以“不入常”?

这是由统战工作性质和内容决定的。与纪检、组织、宣传、政法等工作(其内容和权限在省、市、县三级相差不大)不同,统战工作内容和权限在不同层级存在较大差异。具体来说,根据《统一战线工作条例(试行)》第四条规定,统战工作对象包括:民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士、出国和归国留学人员、香港同胞、澳门同胞、台湾同胞及其在大陆的亲属、华侨、归侨及侨眷、其他需要联系和团结的人员等十二类。由于幅员、人口和经济等方面的体量足够大, 各省肯定都有规模较大的上述工作对象, 做好他们的工作对全省稳定与发展也很重要,因此需要常委担任统战部长。

县级情况则与之不同:第一,根据“三为主”原则,民主党派一般不在县以下发展组织和开展活动。第二,除少数地区外,大多数县级党委面临的民族、宗教、党外干部、港澳台侨、非公经济人士等事务也较少,并且如何开展工作主要也是由上级党委统筹安排,县级统战部负责具体执行。因此,《统一战线工作条例(试行)》做出了不同安排,而不是要求三级地方党委“上下一般粗”。

(2)一名政府副职

这是近年来变动最大的职务,从2001 年换届的“不入常”到2006 年和2011年换届的“入常”又到2016 年换届的“不入常”。为什么“不入常”又重新成为首选方案?原因在于,在我国地方治理框架中,党委和政府分别拥有决策权和执行权。在这种结构下,政府副职的主要任务是执行,因而除常务副职外的其他副职进入同级党委常委会并不必要。并且,与党委实行“集体领导”不同,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第六十二条规定“地方政府实行首长负责制”,过多副职进入同级党委常委会反倒可能影响政府首长充分行使职权,导致“议而不决”等问题。

(3)工会主席

近年来,工会主席也经历从“入常”到“不入常或兼任”的变迁。由于各种因素的影响, 特别是1990 年代国企改革中数千万职工下岗, 工人阶级的领导地位遭受了一定冲击。2002年,党的十六大报告重申工人阶级的领导地位,强调保护广大工人权益。“工会主席入常”正是这一大背景下的配套措施。但是,工会主席在2016 年换届中不再“入常”,并不意味着不重视工人工作了,而是因为十八大以来国企党建、非公党建的蓬勃发展。

具体来说,工人工作并不只是工会在做,企业基层党组织才是工人工作最主要的载体,工会则在党组织领导下开展活动,换言之,工会工作就是基层党建工作的一部分。在县级党委常委会中,书记是党建第一责任人,专职副书记和组织部长直接负责基层党建工作, 因而不再需要工会主席“入常”。

(4)公安局长

公安局长不宜“入常”,因为常委会中已经有政法委书记了。在这种情况下,公安局长入常会造成两个问题:第一,公安局长和政法委书记同由常委担任,拥有同等决策权,不利于政法委统一领导公检法工作。第二,公安局长“入常”意味着具有比检察长、法院院长更高的政治地位和实际权力, 可能破坏公检法三方的相互制衡机制,不利于全面依法治国。因此,公安局长在2011年和2016 年两次换届中逐步退出常委会, 改由政府副职担任。这一做法即能体现公安工作重要性,又不会破坏政法体系内部的领导体制和制衡机制。

(5)县委办主任

没有任何党内法规或中央文件要求县委办主任需由常委担任, 但过去县委办主任却一直牢牢占据常委席位。唯一依据是,省市两级党委秘书长一般由同级常委担任, 县级党委不设秘书长, 所以过去往往由县委办主任承袭常委席位。然而,县级党委与省市党委面临的治理实际是不同的,县委办主任与省市党委秘书长(省市党委还另设有党委办主任)职能也是不同的。

具体来说,第一,省市行政区域幅员和人口均远大于县级行政区域, 省市党委下辖机构数量显著多于县级党委。第二,省市党委(特别是省级党委)还要管理为数众多的国有企事业单位、高校科研机构及其他机构。总而言之,省市党委需要处理的事务要远比县级党委多。所以,省市党委设置秘书长一职协助书记统筹处理上述事务,需要赋予秘书长参与决策权力。但县级党委并不存在上述情况,所以不设秘书长。无论省、市、县,党委办主任的职能都是做好同级党委的“管家”,而决策并不需要“管家”参与。

有鉴于此,在2011 年换届中,一些地区采取了县委办主任“不入常”的做法;到2016 年换届,县委办主任全面退出常委会。

第(1)和第(5)项在不同层级的差异就是《地方党委工作条例》中规定的县级党委常委职数比省级党委常委职数少2 名的主要原因。

(6)辖区内省级开发区党工委书记/管委会主任和重要乡镇党委书记/街道党工委书记

下辖重要行政区域首长“入常” 也是地方党委的常见做法,但省和市、县两级的情况有所不同。

具体来说,市委书记由省级党委常委担任的情况有三种:第一,省会城市书记;第二,非省会的副省级城市,例如深圳、青岛、厦门等;第三,经济比重特别大的地级市,例如苏州。

然而,县域情况与之不同:第一,近年来城市化进展迅速, 多数县城辖区被划分为数个街道办事处,即使还是单独建制的城关镇,其重要性和经济比重也未必大到需要常委担任镇党委书记。第二,在我国行政区划中,乡镇、街道的职能权限远小于省、市、县,更多事务在县级党委政府统一管理下。简而言之,乡镇党委书记/街道党工委书记一般不具有全局性职能。因此,2011 年换届以来,乡镇党委书记/街道党工委书记普遍退出了常委会。

相比之下,辖区内省级开发区党工委书记/管委会主任则很有必要“入常”。因为,第一,根据规定,省级开发区行政级别是正处级,与县级党委政府平级。第二,在现行地方发展模式中,普遍是举全县之力建设省级开发区, 希望以此带动全县经济发展,开发区的GDP 和工业增加值往往超过全县总额一半。显然,这是具有全局性职能并且非常重要的工作,其一把手“入常”理所应当。不过,其“入常”方式比较多样,政府首长、政府常务副职兼任的情况较多,这也符合上述岗位的职能定位。

作者单位:中央党校党建部


中国乡村发现网转自:《理论与改革》2018年第6期